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A propos de l’arrêt CJUE, 20 janvier 2022, Landeshauptmann von Wien (Perte du statut de résident de longue durée), C-432/20

Julie Rondu, Maître de conférences en droit public à l’Université de Strasbourg, Centre d’études internationales et européennes EA 7307

Quelques mois après s’être prononcée sur la possibilité de conditionner l’accès aux prestations sociales des résidents de longue durée à une exigence d’intégration (CJUE, 10 juin 2021, Land Oberösterreich (Aide au logement), aff. C‑94/20), la Cour de justice est amenée à statuer sur une question de droit inédite, celle de la perte du statut de résident de longue durée en application de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive 2003/109/CE. En vertu de cette disposition, l’absence du territoire de l’Union pendant une période de douze mois consécutifs entraîne la perte du statut de résident de longue durée.

L’affaire concernait un ressortissant kazakh s’étant vu refuser le renouvellement de son permis de séjour de résident de longue durée en Autriche. En effet, durant les cinq années précédant sa demande de renouvellement, il ne résidait pas en Autriche, et n’avait été présent sur le territoire de l’Union que pendant quelques jours par an. Néanmoins, il n’avait jamais séjourné en dehors du territoire de l’Union pendant une période de douze mois consécutifs, de sorte qu’il estimait ne pas entrer dans l’hypothèse prévue par l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive 2003/109/CE. L’arrêt se concentre donc sur l’interprétation à donner à cette disposition.

1. Une interprétation stricte des conditions de perte du statut, indifférente au degré d’intégration dans l’Etat d’accueil

En l’absence de renvoi au droit national dans la disposition litigieuse, la Cour érige la notion d’ « absence » en notion autonome du droit de l’Union (pt 28). Nonobstant les doutes émis par le gouvernement autrichien quant aux versions en langue allemande et néerlandaise qui pourraient laisser penser à une exigence de présence plus pérenne (pt 30), la Cour la définit conformément à son sens commun, comme la « non-présence » physique sur le territoire de l’Union. En effet, en tant que dérogation au principe selon lequel le statut de résident de longue durée revêt un caractère permanent, l’article 9 doit, classiquement, recevoir une interprétation stricte (pt 32), et ce d’autant plus que la directive harmonise de manière exhaustive les conditions de retrait du statut (pt 34 des conclusions de l’avocat général). Or, rien dans la disposition litigieuse n’indique que la présence de nature à interrompre l’absence du territoire de l’Union doive avoir une certaine durée, ou traduire un « lien effectif et authentique » à l’égard dudit territoire (pt 34). 

L’exigence d’un lien réel avec la société de l’Etat d’accueil, au cœur d’une jurisprudence foisonnante de la Cour, en particulier pour conditionner l’accès aux prestations sociales, n’a donc pas lieu d’être en l’espèce. Implicitement, l’obtention du statut est considérée comme une preuve suffisante du niveau d’intégration dans l’Etat d’accueil. La Cour avait d’ailleurs déjà jugé que les Etats membres pouvaient exiger des mesures d’intégration postérieures à l’obtention du statut, telles que la réussite d’un examen d’intégration civique, mais qu’il ne devait pas s’agir d’une condition de maintien du statut (CJUE, 4 juin 2015, P. et S., aff. C-579/13). L’intégration ne doit finalement pas être invoquée par les autorités nationales au détriment du résident de longue durée.

2. Un raisonnement en rupture avec l’appréciation in concreto préconisée par l’avocat général 

Le raisonnement de la Cour diverge de celui de l’avocat général Pikamäe, selon lequel une courte présence sur le territoire de l’Union ne pourrait empêcher la perte du statut que si son bénéficiaire conserve un « ancrage » suffisamment fort dans l’Etat membre d’accueil (pt 53 des conclusions). L’avocat général exposait à cette fin un faisceau d’indices permettant d’établir, par une appréciation in concreto, si le résident de longue durée a conservé un lien d’intégration suffisant. Si les critères évoquent très largement la jurisprudence classique de la Cour sur le lien d’intégration, à l’instar des liens familiaux ou professionnels dans l’Etat d’accueil, l’un retient particulièrement l’attention. Il s’agit de « l’existence de patrimoine sous forme de comptes bancaires, de propriété privée de biens immeubles ou d’entreprises » (pt 64 des conclusions). Certes, l’intégration permettant l’obtention du statut de résident de longue durée présente une dimension économique incontestable, mais un tel critère patrimonial, également défendu par la Commission dans ses observations, laissait la porte ouverte à des différences de traitement fondées sur le niveau de ressources. 

Le raisonnement de l’avocat général se base sur une interprétation téléologique. L’objectif de la directive 2003/109/CE est de favoriser l’intégration des ressortissants de pays tiers résidant légalement et durablement dans un État membre, en leur offrant des droits aussi proches que possible de ceux des citoyens de l’Union. Lorsque le lien d’intégration avec l’Etat d’accueil a été dissous par l’absence du territoire de l’Union, cet objectif ne pourrait plus être atteint (pt 47 des conclusions). La doctrine semblait également pencher en faveur de cette interprétation, à l’instar de Daniel Thym, qui estime qu’au regard de l’objectif d’intégration, de courtes visites n’interrompent pas l’absence du territoire de l’Union, sous réserve de l’appréciation de la situation individuelle (D. Thym, « Long Term Residents Directive 2003/109/EC », EU Immigration and Asylum Law, 4/2016, p. 475). 

Aux yeux de la Cour en revanche, cet objectif conforte l’interprétation littérale de la disposition litigieuse, en ce que les résidents de longue durée devraient, à l’instar des citoyens de l’Union, être libres de résider hors du territoire de l’Union pendant une période prolongée sans perdre leur statut (pt 37). Le principe de sécurité juridique, évoqué dans les travaux préparatoires à la directive (proposition de directive du Conseil relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée [COM(2001) 127 final]), est également mobilisé à cette fin. Retenir l’interprétation en vertu de laquelle toute présence, même de courte durée, permet le maintien du statut, reviendrait à se fonder sur « un critère clair, précis et prévisible ayant trait à un simple événement objectif », gage de sécurité juridique (pt 40). 

3. Une solution très favorable au ressortissant de pays tiers 

L’analogie avec la perte du statut de résident permanent du citoyen de l’Union, prévue à l’article 16, paragraphe 4, de la directive 2004/38/CE, est éclairante. La perte du statut intervient en raison d’absences d’une durée supérieure à deux ans consécutifs de l’État d’accueil, période au-delà de laquelle le lien avec l’État membre d’accueil est considéré comme « distendu » (CJUE, 7 octobre 2010, Lassal, aff. C‑162/09, pt 55 ; CJUE, 21 juillet 2011, Dias, aff. C-325/09, pt 59). Si l’interprétation à la lumière de celle qui prévaut pour la directive 2004/38/CE apparaît tout à fait justifiée, elle aboutit en l’espèce à une solution potentiellement plus favorable au ressortissant de pays tiers, puisqu’après cinq ans de résidence hors du territoire de l’Union – et non pas simplement hors de l’Etat membre d’accueil – le lien avec l’Etat membre n’est pas considéré comme dissous, ni même distendu. La Cour ne fixe aucune période maximale au-delà de laquelle on pourrait estimer le lien rompu, d’autant que demeure ouverte la question de l’interprétation de l’article 9, paragraphe 4. Selon cette disposition, « après six ans d’absence du territoire de l’État membre qui lui a accordé le statut de résident de longue durée, la personne concernée perd le droit au statut de résident de longue durée dans ledit État membre », sauf si ce dernier souhaite y déroger pour des raisons spécifiques. Certes, dans le cas d’espèce l’interrogation porte sur une période de résidence hors de l’Union d’une durée de cinq ans, mais le requérant a ensuite continué de résider hors d’Autriche, laissant penser qu’au moment où la Cour se prononce, un éclairage sur cette disposition aurait pu être utile à la juridiction de renvoi.

La Cour de justice conforte ainsi une interprétation très littérale de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive, estimant que le lien d’intégration ne peut être distendu « qu’après une absence de ce territoire pendant une période de douze mois consécutifs », même si, de fait, le lien est sans doute plus lâche dans l’hypothèse d’espèce que dans celle visée par le législateur. En conséquence, toute présence physique sur le territoire de l’Union au cours d’une période de douze mois consécutifs, même de quelques jours, suffit pour empêcher la perte du statut de résident de longue durée. 

La solution de la Cour est donc particulièrement bénéfique pour le résident de longue durée, compte tenu de l’étendue des droits attachés au statut, notamment celui à l’égalité de traitement avec les nationaux (article 11), ou encore la protection contre l’éloignement (article 12). Néanmoins, lorsque le résident de longue durée vit hors de l’Union, il ne jouit en pratique de presque aucun des droits attachés au statut. En outre, une procédure simplifiée est prévue pour retrouver cette qualité lorsqu’elle est perdue (article 9, paragraphe 5). Toutefois, le maintien du statut donne à son titulaire la possibilité de se réinstaller dans l’Etat d’accueil à n’importe quel moment et d’y bénéficier d’un traitement préférentiel, ce qui sécurise fortement sa situation. Il bénéficie également de la liberté de circulation et de séjour dans les autres États membres, en vertu de l’article 14 de la directive 2003/109/CE.

La Cour réserve néanmoins l’hypothèse de l’abus de droit, mais ne constate en l’espèce aucun élément pouvant y faire songer (pts 44 et 45), ni ne donne de précision sur les comportements pouvant être constitutifs d’abus. Il est probable que le fait de ne séjourner épisodiquement dans l’Union qu’aux fins de conserver son statut de résident de longue durée ne serait pas considéré comme un abus par la Cour. En revanche, il en irait sans doute différemment si le statut était utilisé à d’autres fins que celles envisagées par le législateur de l’Union, telles que « la facilitation d’activités illicites », évoquée par l’avocat général (pt 55 des conclusions). Par ailleurs, il avait déjà été jugé qu’« eu égard aux droits étendus qui sont attachés au statut de résident de longue durée, il importe que les États membres puissent lutter efficacement contre la fraude en retirant à son bénéficiaire le statut de résident de longue durée reposant sur une fraude » (CJUE, 14 mars 2019, Y.Z. (Fraude dans le regroupement familial), aff. C-557/17, pt 64). 

  • Conclusion

Habituellement, l’interprétation littérale des textes va plutôt dans le sens d’un rétrécissement des droits, particulièrement pour ce qui est de l’accès aux prestations sociales, comme en atteste l’arrêt Dano (CJUE, 11 novembre 2014, Dano, aff. C-333/13), dans lequel une interprétation textuelle de la directive 2004/38/CE prend le pas sur l’interprétation téléologique du droit primaire que la Cour tendait auparavant à privilégier. Toutefois, dans le cas d’espèce, c’est bien l’interprétation littérale qui sauve la situation du requérant. L’interprétation téléologique apparaissait moins convaincante, puisque l’objectif d’intégration dans la société de l’Etat d’accueil pouvait difficilement être le fondement d’une solution favorable pour une personne n’y résidant plus depuis plusieurs années.

En définitive, la Cour déjoue dans cet arrêt les pièges de l’ambivalente notion d’intégration, à la fois objectif justifiant d’ouvrir l’accès aux droits et condition permettant de restreindre leur bénéfice. Cette solution pourra également constituer une source d’inspiration pour la perte du statut de résident permanent, dans une logique d’enrichissement mutuel des statuts des ressortissants de pays tiers et des citoyens de l’Union intégrés dans la société de leur Etat d’accueil.